Cải cách chính quyền địa phương

Tại các phiên thảo luận của Quốc hội về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp vừa qua, đây là một trong những vấn đề được quan tâm nhiều nhất, nhưng cũng gây thất vọng nhiều nhất. Nhiều vị dân biểu cho rằng chương về chính quyền địa phương trong Dự thảo là quá chung chung và quá sơ sài. Sự phê phán như vậy không phải là không công bằng. Tuy nhiên, những người biên soạn cũng khó làm được gì nhiều hơn, nếu như những vấn đề cơ bản nhất ở tầm khái niệm chưa được xử lý.Chính quyền địa phương là đơn vị hành chính. Nhưng đơn vị hành chính chưa chắc đã là chính quyền địa phương. Dưới thời phong kiến, chúng ta có không ít các đơn vị hành chính (như lộ, phủ, châu v.v.). Nhưng chúng ta không có chính quyền địa phương. Các đơn vị hành chính đều do chính quyền trung ương thành lập và đại diện cho chính quyền trung ương. Các quan chức đều do vua bổ nhiệm và đều cai trị theo mệnh lệnh của vua.Chính quyền địa phương không đại diện cho vua, mà đại diện cho cư dân địa phương. Bầu cử địa phương vì vậy là không thể thiếu để hình thành nên chính quyền địa phươngTrên thế giới, về cơ bản, có hai cách để hình thành nên chính quyền địa phương. Cánh thứ nhất, người dân có thể bầu trực tiếp ra cả người đứng đầu cơ quan điều hành (gọi là thị trưởng, huyện trưởng, xã trưởng…) và cả hội đồng gồm các đại biểu. Trong trường hợp này, cả người đứng đầu cơ quan điều hành và cả các vị đại biểu hội đồng đều chịu trách nhiệm trước dân. Quyền hoạch định và triển khai các chính sách địa phương (chủ yếu là liên quan đến các dịch vụ công) được trao cho người đứng đầu cơ quan điều hành. Quyền thẩm định, phê chuẩn và giám sát việc thi hành các chính sách địa phương được trao cho hội đồng. Bằng việc kiểm tra và chế ước lẫn nhau, hai cơ quan này sẽ bảo đảm chất lượng của nền quản trị công ở địa phương.Cánh thứ hai, người dân cũng có thể chỉ bầu ra hội đồng, và hội đồng lựa chọn người đứng đầu cơ quan điều hành (phần nhiều là thông qua hình thức hợp đồng tuyển dụng theo thời hạn). Trong trường hợp này, chỉ có các vị đại biểu hội đồng chịu trách nhiệm trước dân. Và chỉ có hội đồng mới có quyền (tất cả mọi quyền hành liên quan đến các chính sách địa phương kể cả việc hoạch định, phê chuẩn, thực hiện và giám sát).Theo bất cứ mô hình bầu cử nào, thì chế độ trách nhiệm trước dân và khuyến khích phục vụ dân trong nền quản trị công ở địa phương cũng được xác lập một cách rất giản dị và hiệu quả.Với cách thức tổ chức chính quyền địa phương phổ quát như trên, thì việc đề nghị bỏ hội đồng nhân dân ở cấp huyện (và một số cấp hành chính khác) để thúc đẩy cải cách hành chính quả thực đang đặt ra rất nhiều vấn đề đáng phải băn khoăn.Trước hết, nếu bỏ hội đồng nhân dân do dân bầu, thì ở cấp huyện chúng ta không có chính quyền địa phương, cùng lắm chúng ta chỉ có một đơn vị hành chính.Hai là, do không nhận được ủy quyền của dân, nên đơn vị hành chính này không thể tự nhiên có quyền, mà phải nhận được sự ủy quyền từ đâu đó. Nếu nó nhận được sự ủy quyền từ chính quyền cấp tỉnh, thì nó là cơ quan đại diện cho tỉnh. Và chúng ta có mô hình tập quyền cho tỉnh. Nếu nó nhận được sự ủy quyền từ chính quyền trung ương, thì nó đại diện cho trung ương. Và chúng ta có mô hình tập quyền cho trung ương. Tuy nhiên, việc tập quyền cho tỉnh (hay tập quyền cho trung ương) sẽ tốt hơn so với hiện nay là điều không dễ chứng minh.Ba là, nếu chúng ta tin rằng một ủy ban hành chính có thể phụng sự nhân dân trong huyện tốt hơn, toàn tâm, toàn ý hơn, trong lúc nó hoàn toàn không phụ thuộc gì vào những người dân trong huyện, thì đó chỉ là một niềm tin không có căn cứ. Thực ra, nếu chúng ta thiết kế ủy ban hành chính huyện theo mô quyền cho tỉnh, thì chế độ trách nhiệm trước tỉnh và khuyến khích tuân thủ chỉ đạo của tỉnh sẽ được xác lập. Nếu chúng ta thiết kế ủy ban hành chính huyện theo mô hình tập quyền cho trung ương, thì chế độ trách nhiệm trước trung ương và khuyến khích tuân thủ chỉ đạo của trung ương sẽ được xác lập. Tuy nhiên, điều đáng phải băn khoăn là người dân trong huyện có thực sự trở nên có quyền lực hơn với những mô hình như vậy? Thực ra, cải cách là công việc khó khăn. Ý kiến khác nhau trong quá trình cái cách là chuyện bình thường. Tuy nhiên, chỉ có những cải cách hướng tới việc tăng cường hệ thống khuyến khích phục vụ dân và hệ thống chế độ trách nhiệm trước dân mới không dẫn chúng ta đi lạc mất đường.Chúng ta nên có mấy cấp chính quyền địa phương cũng là câu hỏi đang được đặt ra. Câu hỏi này sẽ rất khó trả lời nếu mục đích cải cách chưa được làm rõ. Nếu chúng ta muốn tăng cường quản lý, thì phải có nhiều cấp chính quyền. Nếu chúng ta muốn một xã hội lớn và một chính quyền bé, thì phải có ít cấp chính quyền hơn. Trong lúc phần lớn các nước trên thế giới, kể cả các nước có dân số đông hơn nước ta, đều chỉ có 2 cấp chính quyền địa phương, thì chúng ta lại có đến 3 cấp. Tuy nhiên, xác lập ngay chính quyền địa phương hai cấp sẽ gây ra những xáo trộn rất lớn. Bởi vì rằng cấp huyện của chúng ta quá lớn, mà cấp xã lại quá bé để làm cấp cơ sở trong mô hình hai cấp. Nếu bỏ hẳn cấp huyện, thì phải gộp rất nhiều xã lại thì mới có thể hình thành chính quyền địa phương 2 cấp. Đây là một công việc hết sức khó khăn. Hệ lụy của những cải cách to lớn như vậy là chưa thể lường hết được ở thời điểm hiện nay. Nên chăng, chúng ta cần có bước đi phù hợp hơn là thiết kế chính quyền địa phương 2 cấp ở đô thị và 3 cấp ở nông thôn. Ở đô thị sở dĩ có thể xác lập chính quyền 2 cấp vì các dịch vụ thường liên thông, khoảng cách không gian địa lý lại rất gần gũi. Còn ở nông thôn, vùng núi, vùng sâu xa, không gian cách biệt, giao dịch từ tỉnh xuống xã rất khó khăn. Đồng thời, như đã nói ở trên, cấp xã, cấp chính quyền cuối cùng có quy mô quá bé (bé hơn cấp cơ sở của Nhật Bản rất nhiều). Nếu không có cấp huyện làm trung gian, thì sẽ rất khó khăn cho cấp tỉnh trong việc giữ mối liên hệ với cấp xã./.