Kiểm soát chất lượng việc ban hành thông tư tại các bộ - nhìn từ góc độ công tác kiểm soát thủ tục hành chính

Theo quy định tại Nghị định 63/2010/NĐ-CP, việc kiểm soát TTHC quy định trong thông tư trước và sau khi ban hành được thực hiện thông qua việc quy định về thẩm quyền, nội dung quy định TTHC, việc đánh giá tác động TTHCvà lấy ý kiến cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC, việc công khai minh bạch TTHC và rà soát, tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về TTHC. 1. Về thẩm quyền, nội dung quy định TTHC trong các thông tưVề thẩm quyền, theo Điều 8, Nghị định 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát thủ tục hành chính (sau đây gọi tắt là Nghị định 63), Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể quy định TTHC trong các thông tư. Tuy nhiên, xét về nội dung, tùy vào từng trường hợp cụ thể,TTHC có thể được quy định trong thông tư ở những câp độ khác nhau:- Khi được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao, thông tư phải quy định đầy đủ các nội dung của TTHC (yêu cầu, điều kiện, hồ sơ, mẫu đơn, tờ khai, quy trình, cách thức thực hiện…). Ví dụ: Quốc hội (thông qua Luật Người khuyết tật) giao cho Bộ Lao động- Thương binh và xã hội quy định thủ tục xác định mức độ khuyết tật;- Khi được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao, trong trường hợp này, thông tư chủ yếu chỉ quy định một phần nội dung của TTHC (chủ yếu là thành phần hồ sơ, cách thức, thời hạn giải quyết) bởi vì các yêu cầu, điều kiện của thủ tục đã được quy định trong Nghị định của Chính phủ hoặc Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ: Thủ tướng Chính phủ thông qua Quyết định 12/2013/QĐ-TTg về chính sách hỗ trợ đối với học sinh trung học phổ thông…đã giao cho liên Bộ: Giáo dục và Đào tạo, Tài chính quy định cụ thể thủ tục xét duyệt học sinh trung học phổ thông ở các vùng kinh tế-xã hội đặc biệt khó khăn được hưởng hỗ trợ tiền ăn, ở);- Khi Bộ trưởng tự ban hành thông tư để quy định về TTHC thì nội dung ban hành chỉ bao gồm: yêu cầu, điều kiện thể hiện dưới hình thức là tiêu chuẩn, quy chuẩn và/hoặc mẫu đơn, mẫu tờ khai phục vụ cho việc thực hiện, giải quyết TTHC đã được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn.Theo chúng tôi, quy định về thẩm quyền, nội dung quy định TTHC trong thông tư và thực tế hai năm triển khai thực hiện Nghị định 63/2010/NĐ- CP đã phát huy tác dụng, từng bước hạn chế việc quy định TTHC một cách tùy tiện, gây khó khăn cho hoạt động sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp. 2. Một số cơ chế kiểm soát thủ tục hành chính quy định trong thông tư a) Đánh giá tác động thủ tục hành chínhĐánh giá tác động của quy định TTHC chính là việc kiểm soát chất lượng các quy định TTHC ngay từ khâu dự thảo, cụ thể là đơn vị chủ trì soạn thảo (các Cục, Vụ chuyên môn của các bộ, cơ quan ngang bộ) phải thực hiện việc đánh giá tác động của quy định TTHC ngay trong quá trình dự thảo thông tư về sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả. Quy trình này được mô tả cụ thể như sau:Khi có ý tưởng “quy phạm hóa” đối với một TTHC, đơn vị chủ trì soạn thảo phải đánh giá sự cần thiết của việc quy định thủ tục đó thông qua việc trả lời 18 câu hỏi được nêu trong Biểu mẫu về Sự cần thiết ban hành TTHC. Nội dung của các câu hỏi chủ yếu yêu cầu đơn vị soạn thảo phải trả lời được những vấn để về nội dung chính sách mà TTHC đó “chuyển tải”, như : thủ tục nhằm giải quyết vấn đề nào về mặt chính sách hoặc để phục vụ cho việc vận hành, cụ thể hóa chính sách nào, được quy định trong văn bản nào; có giải pháp nào có thể thay thế việc quy định TTHC để giải quyết vấn đề trên…Sau khi xác định được sự cần thiết của việc ban hành quy định TTHC thì tiếp theo là đánh giá tính hợp lý của quy định về TTHC đối với từng nội dung cụ thể: tên, yêu cầu, điều kiện (nếu có), cách thức thực hiện, trình tự thực hiện, hồ sơ... Để thực hiện công đoạn này, đơn vị soạn thảo phải trả lời 13 câu hỏi trong Biểu mẫu Tính hợp lý của quy định TTHC. Như vậy, đơn vị soạn thảo phải đưa ra nhiều giải pháp khác nhau trong việc thiết kế từng nội dung quy định của TTHC và trên cơ sở đánh giá tác động sẽ lựa chọn giải pháp nào được coi là hợp lý, tối ưu nhất (kết hợp với việc đánh giá hiệu quả, tính toán chi phí tuân thủ của các quy định đó).Tiếp đến là sự xem xét tính hợp pháp của TTHC, nghĩa là xem xét thẩm quyền ban hành, hình thức quy định, tính thống nhất, đồng bộ với các quy định của pháp luật hiện hành cũng như các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Đối với TTHC quy định trong thông tư thì việc xem xét tính hợp pháp được coi là khâu quan trọng để đảm bảo không trái với các văn bản có giá trị pháp lý cao hơn không chỉ về nội dung câu chữ mà còn cả về tinh thần chung của các văn bản đó về TTHC, đó là tính công khai, minh bạch theo hướng đơn giản hóa các TTHC. Cụ thể, thông tư không thể ban hành, quy định thêm yêu cầu, điều kiện, thành phần hồ sơ hoặc làm phát sinh thêm những TTHC khác, giấy phép con…Cuối cùng là việc xem xét, đánh giá hiệu quả của quy định TTHC. Với những thông tin quản lý chuyên ngành sẵn có về tần suất thực hiện thủ tục, số lượng đối tượng thực hiện, các chi phí có thể định lượng được khi phải tuân thủ những yêu cầu, điều kiện hoặc hoàn thiện hồ sơ theo quy định (đang được dự thảo), đơn vị chủ trì soạn thảo phải tính toán và đưa ra kết quả bằng con số rõ ràng về chi phí tuân thủ khi các đối tượng thực hiện TTHC (tính theo năm). Từ đó, đơn vị chủ trì soạn thảo có cơ sở để so sánh giữa lợi ích về kinh tế-xã hội thu được khi quy định TTHC để thực hiện việc quản lý xã hội so với chi phí mà xã hội phải chi trả cho việc tuân thủ thủ tục, nghĩa là đơn vị chủ trì phải xác định được hiệu quả của quy định TTHC.Như vậy, vớitrên 50 câu hỏi cụ thể theo mẫu thống nhất thuộc 4 nhóm tiêu chí về: sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và tính hiệu quả mà đơn vị soạn thảo VBQPPL có quy định TTHC phải trả lời, việc ban hành quy định TTHC đã được đưa qua một “tấm thảm lọc” mang tính khoa học để đảm bảo chất lượng của quy định TTHC khi ban hành, đảm bảo các yếu tố về sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của TTHC.b) Tham gia ý kiến của cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHCSau khi hoàn thiện việc đánh giá tác động, đơn vị soạn thảo sẽ lấy ý kiến phản biện độc lập của cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC. Việc lấy ý kiến cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC được thực hiện đồng thời với việc lấy ý kiến các cơ quan nhà nước liên quan khác.Theo Nghị định 63 hiện nay, việc lấy ý kiến phản biện độc lập của cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC được quy định như sau:- Đối với thông tư, đơn vị chủ trì soản thảo lấy ý kiến của Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính thuộc Văn phòng Bộ, cơ quan ngang bộ;- Đối với thông tư liên tịch, cơ quan chủ trì soạn thảo lấy ý kiến của Cục Kiểm soát thủ tục hành chính (trước đây thuộc Văn phòng Chính phủ, nay thuộc Bộ Tư pháp)So với Luật Ban hành VBQPPL, đánh giá tác động TTHC và lấy ý kiến cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC đối với quy định về TTHC được xem là một công đoạn mới bổ sung vào quy trình xây dựng các VBQPPL có quy định TTHC. Quy định nàykhông những hoàn toàn phù hợp với Luật Ban hành VBQPPL, không làm kéo dài thời gian xây dựng VBQPPL, mà còn giúp nâng cao chất lượng VBQPPL nói chung và TTHC nói riêng, trong đó có thông tư và thông tư liên tịch. Việc đánh giá tác động độc lập, ý kiến phản biện của hệ thống cơ quan kiểm soát TTHC góp phần từng bước nâng cao chất lượng TTHC, kịp thời phát hiện và khắc phục những bất cập của TTHC, bảo đảm nguyên tắc chỉ duy trì những thủ tục thật sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và có chi phí tuân thủ thấp nhất.Hiện nay, khi hệ thống cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC đang từng bước chuyển về cho ngành Tư pháp ( Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính của các Bộ sẽ được chuyển về Vụ Pháp chế) thì nội dung trên của Nghị định 63 cũng đã được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo tính phù hợp nhưng sẽ không làm mất đi giá trị và ý nghĩa về mặt chuyên môn của việc tham gia ý kiến này (ở các Bộ, ngành, trên cơ sở sửa đổi của Nghị định 63 và Nghị định 55/2010/NĐ-CP về công tác pháp chế, Quy chế phối hợp trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ được sửa đổi, bổ sung theo).Ngoài việc tham gia ý kiến phản biện độc lập của các cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC như đã nêu trên, theo quy định về ban hành VBQPPL, cơ quan chủ trì soạn thào còn phải thực hiện viêc đăng tải trên cổng thông tin của Bộ, ngành toàn văn dự thảo để tạo kênh phản biện cho toàn xã hội. Như vậy, việc tham gia ý kiến đối với toàn dự thảo nói chung và quy định TTHC nói riêng không chỉ bao gồm kênh phản biện độc lập trong hệ thống cơ quan nhà nước với nhau (thông qua Cục Kiểm soát thủ tục hành chính) hay trong chính nội bộ của cơ quan ban hành văn bản (cơ chế kiểm soát nội bộ thông qua Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính của Bộ, ngành) mà còn có sự tham gia phản biện từ bên ngoài hệ thống cơ quan nhà nước, đó là người dân, doanh nghiệp…c) Công khai minh bạch TTHC, rà soát và tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của nhân, tổ chức về TTHC.Ngoài ra, kiểm soát TTHC trong các dự thảo thông tư, thông tư liên tịch còn được thực hiện thông qua cơ chế “hậu kiểm”, cụ thể là: kiểm soát chất lượng các quy định TTHC thông qua quyết định công bố TTHC do bộ ban hành, được cập nhật trên cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính và được niêm yết công khai tại trụ sở các cơ quan giải quyết TTHC; thông qua phản ánh, kiến nghị của người dân, tổ chức đối với quy định TTHC và việc tự đánh giá, rà soát hàng năm của các cơ quan hành chính nhà nước.Qua cơ chế hậu kiểm này, rất nhiều TTHC không cần thiết, không hợp lý thậm chí không hợp pháp được phát hiện và xử lý, điều đó được thể hiện rõ ràng và tập trung nhất trong quá trình thực hiện Đề án 30 về cải cách thủ tục hành chính. Gần đây nhất, theo Quyết định số 263/QĐ-TTg ngày 05/3/2012 về rà soát một số nhóm thủ tục hành chính trọng tâm, 24 nhóm TTHC đang gây bức xúc nhiều trong xã hội đã được lựa chọn để thực hiện việc rà soát và theo dự kiến, kết thúc việc rà soát này, các bộ, ngành có thể phải xây dựng phương án sửa đổi, hủy bỏ hàng trăm TTHC và hàng chục văn bản quy phạm pháp luật.